何艳玲：从城市善治到区域善治的“算法”密码

　　何艳玲

　　中央城市工作会议提出要“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，其深层指向是实现“以城带乡、以点促面”的治理协同。浙江作为数字经济先发地与共同富裕示范区，通过构建以人民需求为核心的算法推动城市善治，不仅在一定程度上回应了“人民需求如何精准响应”的治理命题，也初步构建了“城市治理优势向区域辐射”的系统性路径。

　　区域治理现代化的逻辑支点与实践突破

　　城市是区域治理的“核心引擎”。传统增长极理论强调城市对要素的集聚效应，但核心城市与周边区域容易形成发展鸿沟。而浙江实践则试图突破这一局限，通过“集聚—辐射”的双向机制，将城市治理能力转化为区域协同动能，其逻辑支点可从三个维度展开：

　　从产业集聚到价值链协同。城市对区域经济的赋能逻辑并非只是产业转移，而是“创新链—产业链—价值链”的跨区域整合。浙江中心城市通过“研发在城区、制造在县域”的布局，构建起“数字经济引领+传统产业升级”的协同体系。比如杭州的互联网企业凭借其在技术研发、创新理念等方面的积累，为绍兴柯桥的纺织企业、嘉兴海宁的皮革企业等传统产业的数字化转型提供了关键的技术支撑。同时，这种协同模式充分尊重市场规律，各参与主体基于自身利益考量与市场需求，自发地进行资源整合与合作，形成了“城区创新策源—县域产业落地”的价值闭环，使城市经济优势通过价值链深度渗透，转化为区域经济的整体竞争力，带动整个区域在全球产业链分工中向更高附加值环节迈进。

　　从资源覆盖到均等化赋能。公共服务的区域失衡，本质是“供给侧行政分割”与“需求侧民众期待”的脱节。浙江以数字化技术为纽带，将城市优质公共服务转化为可共享的“数字公共产品”。在教育领域，县域中小学与城市名校的“云结对”模式，实现“师资培训—教学管理—评价体系”全链条移植。在医疗方面，省级医院的远程诊疗并非仅仅局限于在线问诊，而是可以构建“病历共享—多学科会诊—术后随访”的一体化服务体系。这种“数字化赋能”将城市公共服务能力转化为区域公共服务均等化的技术基座，实现从传统的资源简单输血模式向提升区域自身服务能力造血模式的转变，也契合了公共服务“普惠性、可及性、公平性”的核心要求。

　　从经验复制到能力传递。治理经验的跨层级推广，易陷入水土不服的困境。浙江的探索在于构建“治理能力的层级传递机制”。杭州“民呼我为”的诉求分拨算法，一旦在山区县落地，就要充分考虑山区县的实际情况，对算法进行简化操作流程、降低技术门槛的改造。这种适配性改造说明，城市治理创新只有经过场景化调整，考虑不同区域的社会、文化、经济等特性，才能转化为区域治理通用能力，实现“治理经验从城到乡”的有效传递。

　　以人民需求为核心的算法内核与实践逻辑

　　浙江城市善治的关键，在于构建了以人民需求为核心的算法这一治理范式。这一概念，是指“以人民为中心”的治理价值与数据技术的深度融合，通过“全面感知—精准识别—动态响应”的闭环，破解传统治理“需求模糊、响应被动”的难题，其理论内涵与实践逻辑可从两个维度解析：

　　以人民需求为核心的算法的理论内核：价值引领与技术理性的统一。其核心特征包括：一是“需求异质性尊重”，不将“人民”视为抽象整体，而是通过数据标签细致区分不同群体（老年、青年、新市民）的差异化需求。例如，针对老年群体对医疗服务的特殊需求，通过大数据为其量身定制包含定期上门健康检查、线上医疗咨询绿色通道等在内的个性化服务方案；对于青年群体对文化娱乐、职业发展的需求，利用数据分析精准推送文化活动信息、职业培训课程等。二是“利益平衡性考量”，在处理利益冲突（如老旧小区加装电梯）时，算法不仅统计多数人诉求，还会通过对少数人反馈数据的深入挖掘，标注少数人的合理顾虑，为后续的协商提供全面、客观的数据支撑。这种“价值优先于技术”的逻辑，使算法成为“人民意志的技术载体”，而非脱离治理本质的单纯工具理性，高度契合了现代治理中“价值与技术共生”的核心要求，确保治理决策始终以人民利益为出发点和落脚点。

　　需求治理的闭环逻辑：从“被动响应”到“主动适配”。浙江城市通过“全面感知—精准识别—动态响应”的链条，构建起需求治理的完整闭环，每个环节都承载着特定的治理功能。全面感知：打破信息不对称的基础。线上整合多元诉求端口，将各渠道的群众诉求进行汇总，形成多源数据汇聚；线下、线上开展“敲门行动”，深入社区、乡村，与居民面对面交流。这些举措的性质是构建“无遗漏的需求表达渠道”，确保治理触角覆盖全部群体。精准识别：破解需求异质性的关键。依托大数据构建的“需求分层识别模型”，通过“群体标签+需求类型+紧急程度”的三维标注，将碎片化诉求转化为可治理的“需求图谱”。如宁波对新市民子女入学需求的适配，通过对新市民人口流动数据、子女年龄结构数据等的深入挖掘，提前规划学位供给、优化入学政策流程，实现“精准滴灌”式的需求匹配，避免服务供给的盲目性。动态响应：实现治理适应性的保障。“诉求响应—政策调整—效果评估”的闭环，核心是将人民满意度作为治理的反馈信号，群众对诉求办理的评价直接关联部门绩效，形成倒逼机制，促使治理部门优化流程、提升服务质量；大数据对需求趋势的预测（如对电梯故障的提前排查），则是通过对电梯运行数据、维修记录等历史数据的分析，运用机器学习算法预测故障发生概率，提前安排维修保养，实现了从被动应对到主动预防的升级，提升了治理的前瞻性与有效性。

　　以数字技术驱动区域善治的协同逻辑

　　当前，以浙江为代表的地区以城市善治推进区域善治实践已取得成效，但面对数字技术迭代、区域需求升级、治理场景复杂化的新挑战，仍需从“需求共认、资源共配、协同共治”方面深化，推动区域治理从协同阶段向融合阶段转变。

　　首先是需求共认的深化，构建“预见式”区域需求图谱。突破被动归集需求局限，转向“主动预见需求”的进阶模式。一是构建跨区域需求预测模型。整合人口流动、经济结构、技术变革等多维数据，运用机器学习算法预测区域需求演变趋势。例如，针对长三角一体化背景下“跨市就业人口增长”的趋势，通过分析交通枢纽客流量数据、区域产业布局调整数据、就业政策导向数据等，提前预判教育、医疗、交通等配套需求，避免“需求出现后再被动应对”，实现需求治理的前瞻性。二是建立小众需求专项保障机制。针对残障人士、侨胞、新业态从业者等小众群体，设立“需求跟踪专员”，结合定期走访与数据监测，动态更新需求清单，确保小众需求不被区域共性需求覆盖，在区域治理体系中得到关注与满足。三是推动需求表达渠道下沉。在县域、乡村服务中心平台增设“需求收集驿站”或者充分利用现有线上平台，配备专业人员协助群众梳理诉求，将被动等待诉求转化为“主动挖掘需求”，构建“全域覆盖、动态更新、精准预见”的区域需求治理体系。

　　其次是资源共配的优化，打造“动态化”区域资源调配体系。针对当前资源配置“静态化、行政化”的短板，建立“需求驱动、实时调整”的资源调配机制。一是搭建区域资源共享平台。整合教育、医疗、产业等领域的闲置资源，建立资源池并实时更新。利用大数据与智能算法，对资源与需求进行精准匹配。例如，当县域学校因举办大型活动需要临时借用场地时，平台可根据地理位置、场地规格等条件，快速筛选出周边城市学校空余资源；企业间也能基于平台实现闲置产能的互补，优化产业资源配置，实现“闲置资源—需求缺口”的精准对接。二是推行资源配置弹性机制。在教育资源分配中，根据学龄人口流动动态调整学位供给；在医疗资源布局中，依据季节性疾病高发趋势调配医护力量；在产业资源转移中，结合县域产业升级进度优化转移节奏，避免资源错配与资源浪费，确保资源能够在最需要的时间与地点发挥最大效能。三是建立资源使用效率评估体系。通过大数据监测公共服务设施使用率、产业资源投产效率，将评估结果与资源调配挂钩。对公共服务设施，如图书馆、体育馆等，通过分析人流量、借阅量、场馆使用时长等数据评估使用效率；对产业资源，通过监测企业生产效益、投入产出比等指标衡量投产效率。对低效使用的资源进行“再分配”，将其调配至需求更迫切、使用效率更高的领域，提高资源利用的整体效益。

　　最后是协同共治的升级，完善“多元化”区域治理协同机制。破解“政府主导有余、社会参与不足”的协同困境，需构建“政府引领、多元共治、权责明晰”的协同体系。一是建立跨市协同治理联盟。针对太湖流域治理、长三角交通一体化等跨区域议题，成立由政府、企业、社会组织、群众代表组成的“协同治理联盟”，赋予联盟“议事决策—项目实施—效果评估”的权责。二是培育区域治理社会组织。扶持一批专注于区域协同的社会组织，通过购买服务、政策支持，引导其参与区域治理。升级“浙里办”区域治理监督功能，增加“治理项目投票、政策建议征集、效果评价打分”等模块，形成“政府—市场—社会—民众”多元互动的区域治理新格局。

　　（作者为中国人民大学讲席教授）