刘尚海：深刻把握新时期产业空间治理新要求

　　刘尚海

　　产业空间治理是指政府、市场和社会等多元主体，对产业空间资源的供给、布局、使用、收益分配进行系统性协调与管理，实现资源要素的配置优化。在土地资源日益趋紧的背景下，准确理解新形势下产业空间治理要求，科学把握新时期下产业空间治理重点，对扎实推动产业高质量发展、打造现代化产业体系具有重大意义。

　　产业空间治理是新时期新形势下的迫切需要

　　在国家治理体系和治理能力现代化背景下，产业空间治理已成为挖掘土地存量、更新产业结构、实现高质量发展的重要抓手。必须深刻把握发展形势，吃透国家政策精神，深入认识宁波推进产业空间治理的迫切性、必要性。

　　一是国家对产业空间治理提出新要求。国家治理体系和治理能力现代化对进入存量优化阶段的城市发展提出了空间精细化治理的迫切要求。作为经济社会发展基础，土地资源要素的配置方式和水平直接影响新质生产力的发展。党的二十届三中全会《决定》指出，要推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。2024年8月，自然资源部出台的《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》提出，要实施建设用地整理，有序盘活闲置低效建设用地。盘活闲置低效建设用地即低效用地再开发，这是在新发展理念指引下，国家对产业空间治理提出的更高资源配置效率和集约利用水平的要求。

　　二是先进城市将产业空间治理作为重塑产业优势的新举措。面对快速城镇化阶段工业用地低效和粗放利用的普遍问题，各地因地制宜开展产业空间治理探索，力图重塑产业优势。上海通过探索“弹性出让+有条件续期”政策和“二级管控+带项目出让”制度，有效推动土地资源高效配置，并在2025年首次出台促工业经济发展的全面性规划土地政策。深圳持续深化“工业上楼”实践，从政策机制、规划技术、投资收益等方面强化对“工业上楼”实施路径的探索，并在2024年发布了全国首部“工业上楼”地方标准，填补了建筑设计规范的空白。

　　三是宁波进入必须深入推进产业空间治理的新阶段。近年来，宁波以全域国土空间综合整治为契机，依托工业集聚区建设加快推进产业空间治理，空间利用效率得到显著提升。然而，宁波的治理实践仍面临多重困境，亟须以实际问题为导向突破瓶颈制约，加快进入产业空间治理的新阶段。例如，现有土地出让制度尚未充分考虑不同产业类型的差异化生命周期，工业用地循环利用效率偏低；现状工业用地二级市场受外部因素干扰较大，无法形成有效的价格机制，导致二级市场价格相较一级市场溢价过高；经营主体合力改造制度供给不足、老旧工业区块改造资金平衡压力偏大、工业用地续期政策有待深化。

　　科学把握新时期产业空间治理的工作重点

　　新时期宁波产业空间治理要强化供给侧结构性改革，协调日益复杂的地企关系及“生产+生活+生态”需求。做好新时期产业空间治理工作，必须立足当前、着眼长远，以系统的融合发展为指引、以空间的集约发展为抓手、以产业的集聚发展为目标，加强政策工具箱综合利用，积极探索新模式新路径，重构产业空间治理生态，为争创国家新型工业化示范区提质赋能。

　　一要聚焦联动融合发展，推动工业集聚区迭代升级。党的二十届三中全会《决定》明确提出要“优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地”。这就要求我们要紧抓全域国土空间综合整治试点契机，严格遵循国土空间“三区三线”理念，按照国土空间规划“一张图”要求，落实工业区块与国土空间总体规划、生态环境的全面融合。要完善工业控制线管理办法，进一步探索深化线内工业用地占补平衡机制和线外零增地项目正负面清单，在确保集聚区规划管控到位的基础上，稳步推动管控体系优化升级。

　　二要聚焦存量改造提升，推动低效空间提质增效。2023年9月，国家在全国15个省（市）的43个城市开展为期四年的低效用地再开发试点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障等方面探索创新政策举措，提高土地产出效益。宁波作为试点城市之一，要积极融合全域国土空间综合整治、城市更新，加速推动保留提升区块的增量集聚和存量改造，积极稳妥推进低效工业用地再开发。尤其是在创新政策支持方面，宁波要加快制定土地年期政策、征地拆迁政策、弹性供地政策、二级市场监管政策等，并结合本地实际不断实践、评估、调整，动态完善产业空间治理政策创新，有序推动土地腾挪流转，加速工业用地循环利用，锻强产业发展的“主阵地”。

　　三要聚焦空间布局优化，推进产业集聚发展。党的二十大报告指出，要优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。要推动产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能等一批新的增长引擎。这就要求我们要综合本地产业基础与成本优势，通过对全链条产业空间及相应主体的空间需求画像，多路径综合利用政策工具箱，做好规划建设指标的合理匹配、精准供给与高效利用。要积极建立主导产业培育机制，按照“行政区功能化、功能区专业化”要求，统筹优化产业集群空间布局，从前期招引、项目准入、后期运营等方面综合施策，保障项目定向进入主导产业功能平台，培育发展具有区域特色的产业集群。聚焦“361”现代化产业体系，引导“2070”工业集聚区差异化、特色化发展。

　　（作者为宁波市工业和数字经济研究院院长）