石仲泉：由治党及至治国的政治体制改革路径

　　习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话，回顾改革开放40年的光辉历程，总结改革开放的伟大成就和宝贵经验，使人们不断有深刻体悟。对我来说，一个重要收获，就是对长期思考中国政治体制改革问题的想法，有了进一步明确认识：由治党及至治国，这是中国政治体制改革的发展路径。

　　石仲泉           

　　一、由治党及至治国是中国政治体制改革的重要特点

　　一个时期，经常听到一种议论，认为这些年政治体制改革停摆，只治党没治国。怎么回答这个问题？习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中说得非常清楚。他指出：“40年来，我们始终坚持中国特色社会主义政治发展道路，不断深化政治体制改革，发展社会主义民主政治，党和国家领导体制日益完善，全面依法治国深入推进，中国特色社会主义法律体系日益健全，人民当家作主的制度保障和法治保障更加有力，人权事业全面发展，爱国统一战线更加巩固，人民依法享有和行使民主权利的内容更加丰富、渠道更加便捷、形式更加多样。”重要讲话还罗列了这些年所进行的政治体制改革：党和国家机构改革、行政管理体制改革、依法治国体制改革、司法体制改革、外事体制改革、社会治理体制改革、国家安全体制改革、国防和军队改革、党的领导和党的建设制度改革、纪检监察制度改革等一系列重大改革。据此，怎么能说这些年党对政治体制改革没作为呢？这里既涉及政治立场，也涉及思想方法，还涉及如何认识中国政治体制改革的特点等。

　　对于我国政治体制改革如何认识？有一个参照系问题。如果认为只有照搬照抄美国的两党制和三权分立之类，才算政治体制改革，这的确是“停摆”，但那种东西不是我们国家的广大人民所需要的，也是不可能实现的。习近平总书记旗帜鲜明地指出：“改什么、怎么改必须以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度，该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改。”这里提出的“根本尺度”，即衡量标准的参照系问题非常重要。对于美国的两党制和三权分立之类，从邓小平同志到习近平同志等领导人早就指出了，不适合中国国情，决不能照搬照抄。按照习近平总书记这次重要讲话所说，属于不能照此改之列，坚决不能这样改。

　　中国的国情是什么？这包括历史传统、民族基因、革命经历和现实需要等诸多方面。根据这样的国情，从邓小平同志1980年8月发表《党和国家领导制度的改革》讲话起，我们国家的政治体制改革就是走的从治党及至治国的发展路径。邓小平同志指出：改革党和国家领导制度的关键是，通过制度的改革和建设主要解决这样两个问题：一是改善党的领导工作状况，对许多具体事务不能包办代替，干预太多，最重要的是加强政治上的领导。二是改变权力过分集中于个人或少数人的现象，不能再搞“一言堂”、家长制，坚持和健全民主集中制与集体领导。改革总的目的要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。此后，党就是按照这个思路进行政治体制改革的。以江泽民同志为核心的党中央提出的“三个代表”重要思想，就是以治党及至治国的创新理论作为党的指导思想的。一方面，明确提出“治国必先治党，治党务必从严”，把加强党的建设作为“新的伟大工程”向前推进；另一方面，又提出建设社会主义政治文明，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益，建设社会主义法治国家。党强调上述三者有机统一，就指明了我国政治建设和政治体制改革的方向和途径，深化了对中国特色社会主义民主政治规律的认识。以胡锦涛同志为总书记的党中央，进一步强调党的执政能力建设，指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”同时，还首次明确提出了中国特色社会主义制度概念，强调中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，是我国在经济、政治、文化、社会等各个领域自我完善和发展形成的“一整套相互衔接、相互联系的制度体系”。这样，由治党及至治国的政治体制改革路径就更加明确起来。不抓住中国政治体制改革的这个特点，离开了这个特点，来谈论中国民主政治建设就只能是丈二和尚摸不着头脑。

　　二、全面从严治党进一步强化了治党及至治国的政治体制改革路径

　　自党的十八大提出协调推进“四个全面”战略布局以来，曾经对它们之间的相互关联性作过不少阐释宣传，但主要是从各自的功能方面讲它们间怎样相辅相成、相互促进、相得益彰的，而对其相互渗透性则没有作深入挖掘；特别是对全面从严治党，往往更多只是从党的建设层面讲它的作用，而较少地去研究它对我国政治体制改革的深刻影响。

　　习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话的一个重要启示，就是拓宽了人们的视域，启发了人们的思考，使我们有了更多感悟。全面从严治党，不仅仅是反对“四风”、惩治贪腐、纠正宽软散现象；更重要的是它进一步强化了我们党改革开放以来由治党及至治国的政治体制改革的路径，使之进入了新境界。

　　第一，将全面依法治国纳入了全面从严治党的视域。党的十八届四中全会通过的关于全面依法治国的决定，不仅提出要加强和改进党对法治工作的领导，而且强调把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程，健全党领导依法治国的制度和工作机制；强调依法治国首先要依规治党，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。在党的关于依法治国的文件中，像这样将党的建设内容融入法治建设在过去是不多见的。尽管全面从严治党思想是在全面依法治国思想之后提出，但它的灵魂和统领作用在这里充分展现出来。全面依法治国，无疑是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。但是，不加强和改善党的领导，不全面从严治党，则根本无法实现。

　　第二，作为习近平党建理论创新的思想建党和制度治党紧密结合理念，从宏观战略而言，扩大视域看，首先是全面从严治党和全面依法治国相结合。思想建党是毛泽东同志在古田会议决议中首次提出的思想，在延安整风时强化的。制度治党是同制度治国一起由邓小平同志在改革党和国家领导制度的讲话中首次明确的。据此，党提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。治党和治国紧密相连，决定了坚持党的领导和推进社会主义法治的统一性。习近平总书记指出：坚持党的领导，要更加注重改进党的领导方式和执政方式。“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，这就是党的领导能力的体现。全党在宪法和法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现。党和法，党的领导和依法治国是高度统一的。”坚持这个统一，才能“不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化”。思想建党和制度治党相结合，既是全面从严治党的要求，也是全面依法治国的要求。

　　第三，各级监察委员会的成立，是由治党及至治国的重要制度创新，进一步丰富和发展了中国特色社会主义民主政治制度。改革开放以来的历届中央，一直在探索党长期执政条件下自我监督的有效途径。十八大以来，在全面从严治党过程中，党内监督得到有效加强，监督对象覆盖了所有党组织和党员。这就要求从国家层面构建监察体系，对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的行使公权力的公职人员依法实施监察。整合各个系统的监察、反腐机构，新建国家监察体系的任务提上议事日程。以习近平同志为核心的党中央，总结管党治党和治国理政经验，汲取中华民族历史文化智慧，将长达两千多年历史上那套自上而下的独立于行政和司法的监察体系作为深化国家监察体制改革的借鉴，在十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和监察法后，成立国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公。这是对公权力监督的重大改革，既利于对所有行使公权力的公职人员监察实行全覆盖，也利于健全党领导反腐败工作的体制机制，是约束、监督和制衡权力体制的新探索，具有鲜明的中国特色和时代特色。各级监察委员会的成立，标志着集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制正在形成，是对中国特色社会主义监督制度的丰富和发展，也是我国政治体制改革具有深远意义的重大步骤。由治党及至治国的中国政治体制改革的发展路径，愈益宽广，愈益走向成熟。

　　三、为什么要坚持走由治党及至治国的政治体制改革路径

　　通过习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话，不难看出，这些年政治体制改革不仅没有停摆，而且硕果累累，探索出了一条独具特色的由治党及至治国的发展路径。这不仅有力地驳斥了“停摆”论，而且廓清了有些同志的思想困惑，能更加理直气壮地宣传我们国家政治体制改革趟出的独特路径和光明前景。

　　为什么我们党坚持走由治党及至治国的政治体制改革路径呢？

　　首先，这是由我们党的先进性质和执政地位决定的。中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，除此之外，再没有其他任何不正当利益的诉求。作为执政党，要不断保持党同人民群众的血肉联系和鱼水关系，夯实执政根基。“水可载舟，水亦覆舟”；打铁还须自身硬，练就“金刚不坏之身”。只有把党建设好了才能将国治理好。政治体制改革，说到底，就是要把权力关进制度的笼子里，消除官僚主义，杜绝贪腐现象，不断健全和完善社会主义民主和法治，充分发挥和增强中国特色社会主义制度优势，使广大人民群众的积极性和创造性不断迸发，为解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力、永葆党和国家生机活力提供有力保证。习近平总书记指出：党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。坚持党的领导，改善党的领导，让党的领导更加适应实践、时代、人民的要求。“全党全国必须保持高度的思想自觉、政治自觉、行动自觉，丝毫不能动摇。”这就是坚持走由治党及至治国的政治体制改革路径的根本道理。

　　其次，党的现实状况愈益坚定了走由治党及至治国的政治体制改革路径。邓小平同志提出改革党和国家领导制度问题时说，党内存在的主要问题是官僚主义和特权现象。1980年代前期，经济犯罪日趋严重，邓小平同志就提出党风建设要长期抓，坚决刹住这股风。他曾经明确指出：对我们来说，要整好我们的党，实现我们的战略目标。不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。他对新组建的领导集体作政治交代说：常委会的同志要聚精会神地抓党的建设，这个党该抓了，不抓不行了。中国要出问题，还是出在共产党内。基于这样的政治交代，江泽民同志进一步提出：“党的性质、党在国家和社会生活中所处的地位、党肩负的历史使命，要求我们治国必先治党，治党务必从严。治党始终坚强有力，治国必会正确有效。”这就更加坚定了我们党走由治党及至治国的政治体制改革路径。

　　再次，苏联东欧剧变的历史教训，使我们党对走由治党及至治国的政治体制改革路径越来越坚定了信心。曾几何时，社会主义阵营撑起了地球的半边天，使另一半边一度闻风丧胆。但这些国家长期固化、不思改革，从上世纪60年代就开始走下坡路。到上世纪70年代末80年代初，在我们党进行改革前后，他们也在寻思改革，包括政治体制改革。但他们搞改革，以苏联为代表，却犯了急性病，不顾人民意愿乱投医。经济改革采用美国方案搞什么500天休克疗法，将公有制改为私有制；政治改革要学习西方国家，搞什么新思维等。那时，这些国家的人民群众对共产党内存在的腐败问题深恶痛绝，希望根除腐败现象。但是，党的领导人对此无动于衷，不抓住这个主要矛盾，就只会越改越乱，越来越脱离人民群众。最后，苏联解体、四分五裂；东欧易帜，改换门庭。这对中国共产党来说，无疑是刻骨铭心的教训。有鉴于此，我们党愈益坚定地走由治党及至治国的政治体制改革路径。习近平总书记指出：中国特色社会主义道路是当代中国大踏步赶上时代、引领时代发展的康庄大道，必须毫不动摇走下去。我们要坚决破除一切妨碍发展的体制机制障碍和利益固化藩篱，加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。