推进宁波城乡居民长期护理保险制度建设

　　孙肖波

　　当前，宁波已处于中度老龄化阶段，预计“十三五”末全市户籍老年人口将突破160万，每4人中就有1个老年人，失能、失智老年人的照护需求将迅速增长。而人口流动、家庭小型化和空巢化等现象，使得以家庭为主的照护方式越来越难以独自承担长期照护的责任。鉴此，探索建立城乡居民长期照护社会保险制度，将长期照护领域的福利安排从“残补型”转向适度普惠的“制度型”，是应对人口老龄化、缓解长期照护供需矛盾、构筑保险民生保障网的重要制度创新。

　　一、在覆盖上，把握适度普惠、逐步推进的理念

　　建立长期照护社会保险制度的最终目标，在于推动解决失能人员长期的基本生活照料和相关医疗、康复护理等所需费用问题，通过综合性、持续性身心照护服务，尽可能维持和增进其身体机能，保障其独立、有尊严地生活。具体到当前建设，是在尊重国情、市情的前提下，以城乡居民长期照护需求为导向，按照适度普惠的原则，逐步构建城乡居民长期照护社会保险制度。

　　一是遵循“适度普惠”原则。依据宁波自身经济社会发展、老龄化和失能人口结构、长期照护资源等因素，合理设置保障对象的覆盖范围。理想状态下，长期照护保险应包括所有年龄段的有需要者，但基于现实，参保范围可先覆盖职工医保参保人群，逐步扩大到覆盖城乡居民，给付资格范围则参照上海等地暂先覆盖60周岁以上、达到一定失能等级的参保人员。此外，长期照护社会保险需要与医疗、养老保险，与各类救济补贴制度(如宁波已试点的失能老人补贴)形成恰当的衔接互补关系，共织“安全网”。

　　二是分阶段、分步骤推进实施。可选择若干区县(市)，在对失能老人进行摸底筛查、掌握基础数据的前提下，先行试点。在试点经验的基础上，结合经济社会发展变化，及时调整保险费率、筹资比例、给付待遇等相关制度设置，逐步调整形成适宜宁波现实、符合发展规律的方案，择期扩大到全市范围。

　　二、在主体上，坚持政府主导下的社会化原则

　　不论从发达国家与地区的既有实践来看，还是从我们自身经济社会现实来看，面对庞大的失能老年人口，政府既无力、也不宜包办长期照护服务。社会保险度本身就是一种分担共济制度，政府主导作用应体现在规划引导、财政支持和协调监管等方面，组织公私部门共同参与。

　　一是从长期照护社会保险制度本身的建设来看，政府应尽快厘清责任、制定规则、出台政策。借鉴先行城市的做法，由人社部门牵头，负责本市长期照护社会保险的政策制定和统一管理、长期照护社会保险基金的监督管理工作，并协同发改、民政、财政、卫计等部门共同承担长期照护服务需求评估、长期照护保险服务规范制定和行业管理、资金保障和监督等任务。同时，要充分发挥市场潜能，鼓励商业照护保险作为补充，满足居民多层次、多样化保障需求。

　　二是从长期照护服务的递送来看，公共机构和民营机构要共同发挥作用。鼓励有条件的各类养老服务机构、护理机构参与长期照护保险的试点工作。同时，参照在长照领域同样采取社会保险模式的韩日等国经验，尽管大量引入营利性机构，仍实施“准市场”制度，强调包括统一定价在内的政府规制性。

　　三、在运作上，构建科学合理的筹资机制和给付模式

　　科学合理、切合实际的筹资和给付机制，是长期照护社会保险制度可持续发展的必要条件，在设计运作上务求体现权利与义务一致、公平与效率统一。

　　一是建立多渠道共同筹资机制。参考多数国家和地区经验，体现社会保险属性，由政府、用人单位、个人多方共同筹资，责任共负，压力共担，统筹共济。政府财政投入作为重要资金来源，承担托底功能。用人单位依规缴费，落实个人缴费责任，强制纳保。符合条件的特困人员等特殊群体可由政府对保费进行部分补助。

　　二是建立分级分类给付模式。失能老人群体内部存在异质性需求，给付内容上应以分级分类的长期照护服务为主，现金补贴为辅。经评估后，给付不同类型、不同数量的照护服务或现金补贴。最终享受保险给付的个人自付一定比例照护费用，从而避免过度消费照护服务、透支保险基金支付能力，保障整个长期照护保险体系的可持续性。此外，在给付制度设计上引导和鼓励参保人选择居家和社区护理。

　　四、在支撑上，加快长效发展的配套体系建设

　　长期照护需求评估和数据积累是长期照护社会保险制度有效运行的前提和依据，人员、机构等照护资源供给则是其兑现给付的基础和来源。因此，需加快这些配套体系建设，为长期照护社会保险制度提供充分支撑，保障制度效果。

　　一是构建长期照护需求评估体系，重视数据积累。长期照护需求评估是准确预测照护费用的基础，是长期照护保险制度得以顺利实施的重要前提。为此，要引入日常生活自理能力(ADL)为基础的评估标准，构建长期照护需求评估体系。组建由医生、护士、社工、理疗师等多专业的评估团队，对老年人的失能等级进行综合评判，结合老人身心健康和社会参与状况、家庭经济情况和照护资源等因素，确定长期照护需求等级和照护服务计划。在此基础上，做好相关数据的跟踪累积和统计分析，不仅作为分类给付的依据，也为进一步科学确定保险费率、设计可行的筹资机制奠定可靠基础。

　　二是促进长期照护行业健康发展，优化照护资源供给。加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面人才，鼓励大专院校对口专业毕业生从业，提升社会认同，形成满足不同需求的专业化长期照护队伍。做好定点护理机构的认定和指导工作，促进有序竞争。规范长期照护服务项目内容和要求，完善长期照护服务质量评价体系，提升长期照护服务行业整体规模和水平。

　　(作者为市社科院社会发展研究所助理研究员、上海大学博士研究生)