市人大常委会研究室副主任汪沂

　　《宁波市居家养老服务条例》于2018年1月20日市第十五届人民代表大会第三次会议审议通过，并报经浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议于2018年3月31日批准，将于2018年10月1日起施行。下面我受市人大常委会的委托就制订该条例的必要性、立法的主要特色和条例的重要内容，向大家作一通报。

　　一、关于制订该条例的必要性

　　党的十九大报告指出“要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。”尊老敬老爱老是中华民族的优良传统，养老工作涉及每个家庭、每位老年人，与群众利益密切相关，居家养老又是社会养老服务体系的基础，是符合我国养老文化传统，受绝大多数老年人欢迎的养老模式，制定《宁波市居家养老服务条例》，可以说意义重大，十分必要。

　　一是积极应对我市人口老龄化的需要。按照《中华人民共和国老年人权益保障法》的规定，老年人是指60周岁以上的公民。我市老年人口数量较多、增速较快，近几年年均增幅达到5%。截至2016年末，全市60周岁以上老年人口138.7万，占户籍总人口的23.5%，高出全国6.8个百分点，高出全省2.5个百分点。

　　二是及时回应人大代表和人民群众要求加快立法的呼声。相对于机构养老，居家养老具有成本低、受益面广、服务方式灵活等诸多优点，但缺少全面性、系统性、规范性制度安排，每年都有市人大代表提出相关建议,要求尽快制定养老服务方面的地方性法规。

　　三是着力解决我市居家养老事业发展不平衡、不充分问题。近年来，我市大力推进居家养老服务站点建设，积极探索创新居家养老服务模式，为条例的制定创造了良好的社会实践基础，但仍存在政府、社会、市场和家庭责任边界不明晰，服务供给不足、服务水平较低，服务用房、人员和资金要素保障不到位，行业监管缺乏必要依据以及区域之间发展不平衡等问题，需要通过法制手段来推动、促进和保障。我市作为沿海经济较发达地区以及居家养老服务起步较早地区，出台全国较早、省内第一个居家养老服务地方性法规，既是满足人民群众日益增长的美好生活需要，也是我市加快建设“名城名都”、高水平全面建成小康社会的应有之义。

　　二、关于立法的主要特色

　　“老有所养、老有所为、老有所乐、老有所依，让老年人更加有获得感、幸福感和安全感”，既是我市广大老年人的期盼，也是法规制定的出发点和根本目的。法规以促进居家养老服务社会化发展、满足居住在家的老年人养老服务需求，提高老年人生活质量为立法目的，同时立足我市现阶段经济社会发展水平，坚持尽力而为、量力而行，体现立法的引领和推动作用。

　　一是注重以人为本的立法导向，条例着重解决人民群众普遍关心的重点、难点问题，条例与我市已有政策法规和其他省市相关条例相比，有不少新突破。如对政府提供的免费居家养老服务项目、基层养老服务工作人员配备、高龄独居老年人巡访、医养结合、“互联网+”居家养老服务内容等作出规定，提升民生品质，为宁波打造最具幸福感城市提供法治保障。

　　二是注重突出地方特色，坚持务实管用。条例在制定过程中始终坚持从我市实际出发。如对居家养老服务用房配建标准作了具体规定，新建住宅小区的居家养老服务用房按照每百户不少于二十平方米建筑面积标准配建，已建成住宅小区的居家养老服务用房按照每百户不少于十五平方米标准配建，老年人比较集中的社区应适当提高配建标准，使条例更具针对性和可操作性。

　　三是注重开门立法，充分发挥人大代表的主体作用。在立法中，坚持开门立法，通过座谈论证、实地调研、问卷调查，全方位、多角度、深层次听取各方意见。组织市人大代表进代表联络站就居家养老服务条例开展主题接待活动，其中包括28位市级领导代表带队进联络站开展主题接待活动，共接待市人大代表142名，群众代表169名，收到意见和建议1089条，其中410条次意见予以采纳，493条次建议交由相关部门处理，未采纳的意见以信函等形式向代表作了解释说明。

　　四是注重创新立法工作机制，加强社会利益协调。首次建立立法起草小组“双组长”制度，由市人大常委会王建社副主任和市政府卞吉安副市长任组长，这是市人大立法史上的第一次。为进一步协调各方利益诉求，起草小组先后召开了4次“双组长”会议，对涉及重大问题作了多次、充分地沟通协调，最终达成一致意见，为条例的修改完善、提请人代会顺利通过以及配套办法的制定打下了坚实的基础，取得了显著的效果。

　　三、关于条例的重要内容

　　法规共六章四十七条。第一章为总则。第二章为服务设施规划与建设。第三章为服务供给与保障。第四章为监督管理。第五章为法律责任。第六章为附则。

　　1、关于居家养老服务定义和原则：根据法律法规的有关规定，将居家养老服务规定为以家庭为基础，以城乡社区为依托，由政府提供基本公共服务，企业和社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益和互助服务，为居住在家的老年人提供的养老服务，并对生活照料服务、健康护理服务、精神慰籍服务、有益于老年人身心健康的服务作了具体列举。同时根据我市实际、目前居家养老的工作实际和广大老年人对居家养老工作的期盼，法规对居家养老服务的原则明确为“家庭尽职、政府主导、社会参与、保障基本、适度普惠”。

　　2、理清责任边界：法规分六条对家庭、政府、部门、基层政府、基层群众自治性组织、志愿服务组织的职责分工作了界定，构建了具有我市特色的居家养老服务组织体系。突出了家庭在养老中的基础地位，规定了市、区县(市)政府应当把居家养老服务作为养老服务的主要模式，明确了民政部门承担指导、监督和管理职责，确定了乡镇人民政府和街道办事处的具体落实职责，建立了高龄独居老人巡访制度，扶持志愿服务组织发展等内容。

　　3、规定了服务用房配建标准：居家养老服务用房为居家老年人提供活动、服务场地，是做好居家养老工作的基础要素保障。法规第十三条分四款对居家养老服务用房配建标准作了具体规定。第一款和第二款分别对新建住宅小区、已建成住宅小区的配建标准作了规定，第三款对居家养老服务用房不得改变用途或者擅自拆除作了规定，第四款对整合利用其它社会公共服务设施作了规定。法规第十四条对农村居家养老服务用房配置作了原则规定。

　　4、加大政府服务供给：法规从让我市老年人共享改革发展成果，享受到更多看得见、摸得着的实惠为出发点，以保障基本、适度普惠为原则，从不同群体的居家养老服务需求出发，有针对性地规定了不同的服务形式和服务内容，服务内容不仅包括一定时间的免费居家养老服务，还包括意外伤害保险、安装应急呼叫设施等内容，既突出了宁波特色，也契合群众的实际需求。

　　5、突出多元化服务供给：为了更好地满足居家老年人的服务需求，法规积极发挥市场主体作用，鼓励医疗机构、养老机构、物业企业、家政企业、其他社会组织共同参与居家养老服务供给，提供多样化的居家养老服务。特别是对广大老年人最为关注的医养结合作出明确规定，对开展长期护理保险、建立和完善家庭医生签约制度、八十周岁以上老年人优先就诊服务、增加老年病床数量等作具体明确。

　　6、丰富服务监管手段：为更好地借助互联网等技术，丰富服务监管的手段和途径，提高监管效率和水平，法规明确民政部门应当建立养老服务综合信息平台，为社会公众免费提供政策咨询、信息查询等服务，并鼓励、引导和规范企业和社会组织建立智慧养老服务平台，提供多种服务。

　　7、明确了法律责任：考虑到法律、法规已经对大部分违法行为规定了法律责任，按照立法权限和立法规范，法规不能对刑事责任作规定，不宜对上位法已经规定的法律责任作重复表述，主要结合本市实际作进一步明确和细化。法规针对意见较为集中的赡养人、扶养人拒绝履行赡养、扶养义务的违法行为明确了批评教育的主体，对侵害老年人合法权益、未经批准擅自拆除居家养老服务用房、骗取补助资金或者居家养老补贴的违法行为，规定了相应的法律责任。

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　　《宁波市居家养老服务条例》实施意见新闻发布

　　市民政局副局长俞曹平

　　宁波是人口老龄化程度较高的城市，截至2017年底，全市60周岁及以上户籍老人达145万，占户籍总人口的24.3%；到2025年将超过户籍总人口的三分之一；还具有老龄化持续加深、高龄化明显加速、养老矛盾日益显现等特点。养老服务已经成为全社会共同关注的民生工程。市委、市政府高度重视，按照积极应对人口老龄化战略部署，坚持把发展居家养老服务作为保障改善民生、增进百姓福祉的重要内容来抓。近年来,我市抓住全国首批居家和社区养老服务改革试点机遇，率先在全省出台《宁波市居家养老服务条例》，连续11年将居家养老服务列入市政府民生实事项目。编制了《宁波市养老服务设施布局专项规划》，实施了《宁波市居家养老服务机构等级规范》，建立健全了居家养老服务各项制度，加大政策支持与资金投入，实现了居家养老服务加速发展、转型发展。目前，全市建有各级各类居家养老服务中心(站)2969个，覆盖93%的城乡社区；老年助餐、配送餐服务覆盖42%的城乡社区；培育引进品牌化、连锁化服务机构10余家，200多个居家养老服务中心(站)实现社会化运营。全市约有3.7万名老人享受政府购买或补贴的养老服务，4.2万户老年家庭安装“一键通”电话机，7万余名老人享受志愿者结对帮扶服务，老年人基本养老服务得到较好地保障。

　　年初以来，为了贯彻落实《宁波市居家养老服务条例》(以下简称《条例》)，推动居家养老服务更好更快发展，起草了《关于贯彻落实<宁波市居家养老服务条例>的实施意见》(以下简称《实施意见》)，已于9月21日市政府常务会议审议通过。下面，我就《实施意见》有关精神与主要内容向大家作个介绍：

　　我们通过“1、5、7、30”四个数字解读《实施意见》的主要内容。“1”是“1个基本原则”，《实施意见》强调提出了“坚持家庭尽责、政府主导、社会参与、保障基本、适度普惠”的基本原则；“5”是“五大目标”，《实施意见》从“责任更加明确、设施网络更加完备、保障制度更加健全、供给体系更加完善、质量监管更加有力”对当前和今后我市居家养老服务发展明确了五大方面的主要目标；“7”是“7大体系建设”，“30”是“30项重点工作”。

　　1、强化居家养老服务责任体系。《实施意见》从巩固家庭养老基础地位、全面履行政府主导责任、强化属地管理服务职能、发挥社会参与主体作用四方面提出了任务目标。特别强调了居家养老服务家庭责任的重要性，也是《实施意见》的亮点，鼓励居家养老回归到家庭，弘扬敬老、孝老传统美德。

　　2、健全居家养老服务设施网络体系。《实施意见》从发展“居家养老服务站、区域性居家养老服务中心、老年护理照料中心、农村居家养老服务机构、家院互融服务网络、老年助餐服务网络”六方面，提出我市居家养老服务设施建设目标和措施，其中区域性居家养老服务中心、“家院互融”在全省甚至全国率先实施，得到了各级领导充分肯定；“老年护理照料中心”设施建设是对社区老年人就近护理照料需求的回应，也是与长期护理保险制度相衔接的需要，是《实施意见》的亮点。

　　3、完善居家养老服务保障体系。《实施意见》从“基本保障制度、基本服务制度、政府购买服务制度、文体教育保障、无障碍设施保障、政策扶持制度”六个方面提出保障老年人居家养老的政策措施和具体的目标任务。其中基本服务制度和政府购买居家养老服务指导性目录是《实施意见》亮点内容，在配套文件中将制定政府购买居家养老服务项目的指导性目录。

　　4、建设居家养老服务人才队伍体系。《实施意见》从“人才培养培训、从业人员待遇、助老志愿服务组织发展”三个方面提出具体的措施和任务。其中强调发展居家养老服务核心是人才，重点是提高从业人员待遇和素质，通过广泛宣传和表彰养老服务先进人物，提升养老服务人员的社会地位，是这部分亮点内容。

　　5、深化社区医养结合服务体系。《实施意见》从“提升老年人健康保障能力、促进社区医养服务设施融合”两个方面提出措施和目标。医养结合是养老服务体系建设的重要内容，医养结合又是一个系统工程，在贯彻落实《条例》“1＋11”配套文件将专门制定“医养结合实施意见”。

　　6、建设居家养老服务风险管控体系。《实施意见》从“建立老年人意外伤害保险制度、落实政策性综合保险制度、推动长期护理保险试点”等三方面提出居家养老服务风险管理措施。其中“保险+基金+服务”的老年人意外伤害保险制度是《实施意见》亮点。

　　7、强化居家养老服务行业监管体系。《实施意见》从居家养老服务机构法人管理、设施社会化运营、信息平台、生活能力评估、规范管理、信用体系建设等六个方面提出了具体措施和任务。

　　“一分部署，九分落实。”为确保《实施意见》落地生根，我们还将制订《宁波市居家养老服务发展三年行动计划(2018-2020)目标任务清单》，明确近三年我市居家养老服务发展的目标任务指标，提出推进实施居家养老服务机构建设工程、居家养老服务融合工程等“八大工程、20个项目”，力争到2020年我市居家养老服务水平迈上新的台阶。

编辑： 李霞君