袁玉芝 刘复兴：教育治理的关键在于制度现代化

　　袁玉芝 刘复兴

　　全面实施教育治理，是实现教育现代化、建设教育强国必须要面对和解决的重大理论与实践问题。有效实施教育治理，必须清楚地认识新时代我国教育治理存在的关键问题，并坚定不移推进治理制度现代化。

　　新时代我国教育治理亟须解决的关键问题

　　习近平总书记指出，“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”。面对我国社会治理模式的重大转变，面对新一轮科技革命对教育的冲击，面对统筹国际国内两个大局的需要，新时代我国教育治理面临许多新任务、新要求。

　　一是如何更好调动基层积极性，鼓励师生群众充分参与教育治理。在社会治理模式从单向管理转向双向互动的过程中，学校和其他社会组织能力明显不足，难以有效地履行政府让渡出的权能；师生群众、家庭有序参与教育治理的动力不足；教育决策中对政策执行特别是最小单位参与的重视不够；第三方评估组织往往成为政府机构的附属物、教育管理的局外人、学校发展的旁观者、社会参与的游离方。出现这些问题的主要原因是，学校、专业的社会组织、师生群众、家庭等多样化治理主体的认知、态度和行为方式依然还停留在政府单项管理模式之下，主体的参与意识与主体之间的互动、合作精神尚未完全形成，自治性的集体行动及相应的环境氛围依然不足。

　　二是如何处理好教育治理中政府、家庭、学校与社会的关系。在社会治理模式从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变过程中，政府部门仍然表现出比较明显的管制型政府的角色身份、思想观念和行政文化，在具体微观领域仍采取行政管理方式，管办重合、政校不分、既当运动员又做裁判员的问题依然存在，政府及其职能部门作为教育治理主导者的角色、身份转换尚未真正完成；教育领域多样化主体之间缺乏互动、合作乃至制衡的正式机制与制度；学校、家庭、社会的教育行动目标存在彼此离散的现象，难以满足“双减”等政策背景下教育领域协同育人的要求；学校、教师承担了过多教育教学之外的任务，家庭的教育力量尚未得到科学合理的认识与运用。出现这些问题的主要原因是，在现有的社会规则和制度体系中，政府、学校、社会、家庭的教育权利、义务和责任分配尚不够清楚，管理边界还不够清晰与精细；激发与保障社会组织公益性教育情怀的制度尚需建立；缺乏权利清单治理制度，特别是责任清单、负面清单制度尚需建立。

　　三是如何在“双减”背景下搞好学校内部治理。在“双减”政策的背景下，学校如何做好“加法”、如何扩容、如何提质、如何增效等问题急需解决；同时，教师的权益如何保障也是一个比较突出的问题；此外，家长参与学校各项事务的权利得不到全面保障。出现这些问题的主要原因是，在“双减”背景下，学校尚未建立起一套新的适应“双减”要求的制度保障体系；学校办学缺乏活力，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，学校内部治理能力不足、治理结构不够完善，学校内部治理体系中各个主体之间的权责关系还没有完全理顺。

　　四是如何治理好校外教育和线上教育的难题。在从线下教育转向线上线下教育融合的大趋势下，学科类培训机构在“营改非”后需要进一步规范经营；实施“双减”以后的学科类家教有待进一步规范；转到地下的隐形变异学科类培训必须严加查处；艺术类培训需要更加有效的规范引导；“互联网+时代”线上教育的监管与治理问题始终没有解决好。出现这些问题的主要原因是，面对校外教育、线上教育的新情况新问题新要求，有针对性的教育行政执法制度、依法治教体制机制尚未健全，教育理论与实践中对于校外教育、线上教育与学校教育各自的职能定位认识还不够清楚、不够准确，治理措施缺乏针对性，治理制度体系尚未建立。

　　五是如何有效解决教育评价的难题。在国家实施教育评价制度改革并明确提出“破五唯”要求的背景下，唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾在学校、社会乃至部分政府部门中还有市场；教育评价主体单一，缺乏政府、专业机构、家庭和社会组织等多样化主体的参与；学校、学生、教师、家长乃至政府部门等还存在过于追求排名、追求分数等短视行为和实用主义、功利主义倾向。出现这些问题的主要原因是，教育中缺乏科学的立德树人、综合素质评价机制，德智体美劳全面评价制度尚未形成，教师的科学评价素养也需要进一步提高；长期以来奉行的教育评价的结果导向仍然占据主导地位；功利主义、竞争至上的价值观尚未破除。

　　六是如何搞好教育综合治理。在全面推进教育治理体系与治理能力现代化的进程中，我国教育供给与需求之间还存在结构性矛盾，就业难和人才短缺并存；政府部门越位、缺位、错位、不到位的现象还在一定程度上存在；政府机构、教育部门在使用学生信息、教育统计数据等方面还不够规范；大中小幼德育教育衔接不够紧密；德智体美劳之间在教育实践中割裂化现象比较突出；处境不利群体使用教育新兴技术接受高质量数字教育方面还存在明显的数字鸿沟。出现这些问题的主要原因是，政府部门之间的跨部门合作机制不够完善，政府与学校在学生信息、教育统计数据使用中的权责和边界比较模糊，在规范区块链实现教育数据共享和建设人才信息电子档案等方面的负面清单制度尚属空白，不良教育舆情事件预防机制尚不健全，“放管服”改革中的事中事后监管制度还要持续强化。

　　有效实施教育治理的关键在于治理制度现代化

　　教育治理强调系统性、整体性和协同性。针对教育治理中的外部治理和内部治理问题，需要摒弃线性思维，避免头痛医头脚痛医脚的碎片化改革倾向，将线性治理转变为综合治理。要抓住教育治理中的根本制度、基本制度、重要制度，建立健全与网络化、数字化、个性化、终身化、智能化教育体系相适应，与“双减”政策目标相契合的，与德智体美劳全面发展目标相一致，覆盖全面、内外配合、上下联动、左右衔接的教育治理制度体系。

　　第一，坚持把党对教育事业全面领导制度体系放在首位，发挥政治引领作用。要全面总结与继承百年来我们党办教育的根本经验，坚持马克思主义指导地位，学习贯彻落实习近平总书记关于教育的重要论述，抓住意识形态领导权、党的全面领导制度、教师队伍建设体制机制、大中小相衔接的“五育”并举体制机制、民办教育领域党的领导以及新技术新媒体与数字经济环境下的治理新问题等关键领域与薄弱环节，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制机制。要在党的全面领导下引领教育治理主体建设与教育治理相适应的认知、文化与环境氛围，建立健全教育综合治理制度体系。

　　第二，运用法治思维和法治方式提高教育治理能力，发挥法治保障作用。搞好教育治理，必须加快完善中国特色社会主义教育法律与教育制度体系。需要依据新技术对教育法律、政策和管理的影响作用，制定和修订相关法律法规。加强教育立法研究特别是关于终身学习、招生考试、学校安全、教材管理、教育评价、学制改革等方面的立法研究。完善配套制度建设，强化学校章程建设，建立健全学校自主发展、自我约束机制，明确学校内部治理各主体的权责关系，保障教师权益和家长参与学校治理的权责。尽快出台完善“双减”后校外教育培训管理、在线教育管理、大中小幼教育一体化发展等条例，规范监管“营改非”后的学科类培训机构，坚决查处转到地下的隐形变异学科类培训，加强审核规范艺术类培训机构。建立健全和教育治理体系与治理能力要求相适应的系统完备、科学规范、运行有效的教育法律与教育制度体系。

　　第三，建立多样化主体有效互动、合作、参与机制，发挥社会协同、公众参与治理的社会基础作用。树立教育治理“一切为了人民、一切依靠人民、为了人民的一切、一切接受人民检验”的理念，建立保障多样化主体参与教育治理的制度与机制。做好非行政权力有效参与教育治理的具体制度安排。理顺政府、社会、学校、家庭之间的关系，及时转换政府及其职能部门在教育治理中的身份、角色，提升基层学校等多样化主体参与治理的积极性和能力，鼓励支持坚持公益性的第三方教育评价机构深度参与教育治理。特别是在“双减”背景下，要建立保障学校提质增效的正式制度体系。建立权责清晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的多样化主体之间的互动、合作及监督机制，形成政府依法管理、学校依法办学、社会共同参与的教育治理体系。

　　第四，全面提升各级各类教育决策与管理人员的综合素质，发挥政府机制的主导作用。教育治理要十分重视干部教育，根据“十四五”教育治理体系与治理能力现代化发展的目标任务要求，面向各级各类教育决策与管理人员，全面实施系统的高级教育培训工作。建立健全干部教育学理论与制度体系，特别是要加强习近平总书记关于教育的重要论述、马克思主义基本原理以及新一轮科技革命前沿技术原理与应用方面的培训，提高教育管理者的科学决策、科学执行与科学评估能力。

　　第五，充分运用新技术、新媒体探索建立教育治理新制度，发挥现代科技的支撑作用。现代科学技术变革特别是新一轮工业革命深刻改变着教育模式、形态、内容和学习方式。要加强对新型教育模式的研究和探索，发挥新技术、新媒体的优势，构建“人人皆学、处处能学、时时可学”的服务全民终身学习、促进教育公平的教育体系；探索建设新型学校形态与新型学校制度，改革与完善学校内部治理结构；借助新技术改革教育评价制度，建立综合素质评价机制，采取措施提高教师评价素质；面向学生全面发展，在全面培养的基础上进行全面评价；建立新技术支撑下适应数字经济与网络社会发展的教育治理体系，加快建设与“互联网+教育”“物联网+教育”“人工智能+教育”“区块链+教育”相适应的新型治理模式与治理制度。