刘练军：司法所法治化发展需处理好五个关系

　　刘练军

　　司法所是法律的宣传队、法治的播种机，在建设法治社会的进程中具有基础性作用。如今全国共有司法所4万多家，基本实现对乡镇、街道的全覆盖。回首过去，司法所能有今天的规模委实来之不易。

　　新中国成立后很长一段时间内，地方司法行政体系都只设置到省级，地市一级和县一级并未设立司法行政机关，更没有设在乡镇的司法所。自1979年开始，各地司法行政机关恢复重建并不断发展。借此东风，区县一级得以设立司法局，并在乡镇一级配备司法助理员，作为基层司法行政专职工作人员。此乃司法所发展史上的设立司法助理员阶段。

　　改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，乡镇基层社会的经济面貌日新月异，矛盾纠纷数量也开始增多，基层社会的法律服务市场随之形成并持续增长，原来的司法助理员已不能满足基层社会的法律服务需求。鉴于此，广东、辽宁等经济发达地区率先将司法助理员扩大为乡镇司法办公室，由此进入司法所发展史上的初设司法办公室阶段。

　　自1984年起，司法部在全国各地推广广东、辽宁等地的经验，提出可在司法办公室的基础上更进一步，逐步建立起基层司法行政机构——司法所。1988年和1990年，司法部两度召开全国司法厅局长会议，要求条件许可的乡镇积极筹办司法所。至1991年，全国已建司法所1万余家，有工作人员3.2万余名，一支颇具规模的基层司法行政队伍活跃于基层乡镇街道。这就是正式设立司法所阶段。

　　进入新世纪，司法所迎来了走向正规化阶段。2004年，司法部出台了《关于创建规范化司法所工作的意见》，要求各地司法所做到“组织机构”“队伍建设”“业务工作”和“基础设施”等4个方面的规范化。在此阶段，经多方努力，各地司法所的人员编制问题逐步得到解决。

　　党的十八大以来，司法所工作得到全面加强，司法所在维护社会和谐稳定、推进基层治理法治化、为基层群众提供公共法律服务等方面取得了重大成绩。

　　今年9月14日，新组建的司法部在成都召开全国司法所工作会议。笔者以为，这标志着司法所由正规化发展阶段向内涵式、法治化发展阶段转型。过去40年，是司法所从无到有的40年，它走的是从司法助理员到司法所的外延式发展之路，强调的是数量增长、规模扩大、空间拓展，主要是为适应基层群众的法律服务需求而不断扩张。如今司法所已基本实现对乡镇和街道的全覆盖，人员、规模等也渐趋稳定。在全面依法治国的今天，司法所的法治化发展就将成为不二选择。

　　总结过去的经验教训，笔者以为，司法所法治化发展应处理好以下5个方面的关系。

　　处理好上级司法局(“娘家”)与当地乡镇(街道)党委政府(“婆家”)的双重领导关系。司法所接受双重领导，有时会出现“娘家”与“婆家”意见不统一的情形，司法所被夹在中间左右为难。如何平衡它们两者的领导关系，对司法所工作的顺利开展非常重要。笔者注意到，全国司法所工作会议提出，要进一步理顺司法所是县(市、区)司法局派出机构，实行以县(市、区)司法局管理为主的体制，这有利于解决司法所管理体制不畅的问题。不过，在具体实践中司法所该如何处理这一“微妙”关系，仍然面临考验。

　　处理好中心工作与本职工作之间的关系。作为县级司法局的派出机构，司法所承担着人民调解、普法宣传、社区矫正、法律援助等多项职能。然而，在现行体制下，当地乡镇政府的中心工作，如计划生育、水利灌溉、农耕农收、防洪抗旱、森林防火等，司法所同样马虎不得。这两者之间如何取舍抉择，急需通过立法的方式予以厘清。否则，司法所恐将难以按照其自身职能特性有重点地开展工作。

　　处理好调解规范化与程序诉讼化之间的关系。调解是司法所的一项重要工作，调解程序日益规范化实乃基本的调解规律。然而，不少司法所出现调解程序诉讼化倾向，这就明显背离了司法调解的性质。因为它远离了乡土，与农村的现实生活场景隔阂较大，不利于矛盾纠纷的有效化解。应注意到，调解规范化不等于程序诉讼化，司法所不同于派出所和人民法庭，其权威性源于能使当事人找到一个“讲理”的地方，并给他们一个“说法”，而不是为之提供一个严格程序化的“制度”。

　　处理好专职和兼职之间的关系。司法所工作人员兼职现象在各地比较多见，如司法所所长、副所长兼任综治办副主任、信访办副主任，调解员兼任乡镇行政人员、片区负责人等。需要指出的是，过多的兼职和身份重叠必将影响司法所本职工作的开展，难免会导致利害冲突。司法所要实现法治化就必须消除其人员兼职过多的现象，这也是有效化解各地司法所人力资源不足的现实需要。

　　处理好人员规模与人员素质之间的关系。提高乡镇司法所工作效能的关键不在于扩大人员规模，而在于提升人员素质，尤其要注重提高法律素养。很难想象，一个自身法律知识欠缺的人能在乡镇做好普法宣传工作，能推动乡镇走法治化建设之路。司法所的法治化建设务必要注重其人员自身法律素养的培养与提高，具有法学教育背景或接受过法律职业培训，将来应成为司法所工作人员的入职门槛之一。

　　乡镇、街道是社会和谐稳定的磐石之基，司法所是全面依法治国的前沿阵地，是维护基层社会健康有序发展的重要力量。在开创新时代全面依法治国新局面之际，应协力绘就基层司法所的法治化发展蓝图。