长三角一体化发展要有一个大平台

　　李湛 李娜

　　包括上海、江苏、浙江、安徽三省一市在内的长三角地区，地域面积35.9万平方公里、常住人口2.2亿，分别占全国的1/26和1/6；经济总量19.5万亿元，占全国的近1/4；城市分布密集，被誉为世界第六大城市群和中国经济增长的引擎之一。

　　面对新的发展环境和形势，长三角一体化发展应抓住新一轮科技革命机遇，以打造世界级城市群、构建“一带一路”和长江经济带枢纽平台为依托，着重从行政区划为主进入超越行政区划、以经济功能和经济社会联系为主的新阶段。其中，“一带一路”桥头堡、长江经济带、全球科创中心、自贸试验区等国家战略在长三角区域叠加，众多国家战略项目不断实施，将成为长三角一体化深入发展的新路径。

　　协调联动不足

　　难以发挥城市群经济效益

　　长三角区域合作起源于上世纪80年代，迄今为止经历了规划协调、要素合作和机制对接三个发展阶段。目前，长三角是中国区域一体化起步早、基础好、程度高的地区，合作内容由经济合作向经济、社会、环境等多领域拓展。

　　就长三角一体化的经验而言，主要体现为以下几点：一是国家层面积极推动，为长三角一体化的有序推进奠定基础；二是先易后难，先从容易开展的旅游一体化和基础设施一体化做起；三是由政府主导向以市场为主体的一体化转变，不断推进要素市场和产品市场的一体化；四是逐步拓展一体化的领域，从以经济合作为重心向多领域全面协同方向推进；五是逐步完善区域协调体制机制，推进长三角一体化向深层次发展。

　　目前，长三角一体化发展的主要问题有：第一，区域一体化没有国家级协调领导机构，难以突破行政区划壁垒和体制机制约束；第二，利益共享机制仍不够明确；第三，一体化进入瓶颈期和缓慢推进期、转换期；第四，城市功能和城市管理体系不适应未来巨型城市区域发展趋势；第五，城市间协调联动不足，难以发挥城市群经济效益。

　　进入新时期，国内外发展的形势和环境发生新变化，对长三角一体化发展提出了新要求。在经济转向高质量发展阶段，长三角要深化一体化发展来提高资源配置效率，要释放经济增长的新动能；适应新一轮科技革命的孕育诞生，长三角要率先实现创新发展、转型升级；要积极落实国家重大战略，强化长三角一体化发展，打造引领“一带一路”和长江经济带战略的重要引擎和枢纽平台；在全球化和信息化的背景下，长三角还要加快对外开放，加快推进世界城市群建设。

　　同时，落实和建设国家重大战略项目是长三角各地区的重大使命，也是发展的共同机遇。这进一步要求长三角各地区通过共建国家战略项目推动一体化发展进入新阶段。

　　打破区划限制

　　推进各地资源优势互补

　　作为中国参与全球竞争的前沿阵地，长三角必须加快一体化，打破行政区划限制，提升区域整体竞争力。重点可放在以下几个方面：

　　优化资源配置，打破长三角区域内行政壁垒，发挥各地区比较优势，促进人才、资金、技术等要素无障碍流动。要深化制度改革，推进长三角区域内各地资源优势互补，对接基础设施建设，深化港口合作，提高资源利用效率，形成“1+1大于2”的效益。

　　统一区域市场，使市场在资源配置中起决定性作用，形成有序竞争。以区域内现代市场体系建设来引领、示范和推动全国范围现代市场体系建设。在新阶段，长三角区域市场要从商品市场开放递进到要素市场开放，促进信息、技术、人力和资本等市场的开放；要以自贸试验区建设为平台，使长三角统一市场建设从制造业开放深入到现代服务业开放。

　　创新协同升级，发挥长三角区域科教资源丰富优势，整合高校、科研院所和企业研发中心等资源，加大新兴产业与前沿科技创新，使长三角区域成为知识产品的世界级枢纽和关键核心技术的策源地。应以上海建设具有全球影响力的科技创新中心为抓手，聚焦国家战略目标，集中资源、形成合力，突破关系国计民生和经济命脉重大关键科技问题，促进长三角创新转型升级。

　　完善体制机制，进一步完善长三角“三层、四级会议制度”框架，不断拓展合作领域、丰富合作形式、创新合作机制。运用市场化手段，建立长三角各地参股的股份制项目建设与营运主体，探索地方财政和税收分享机制，从体制机制上为区域一体化提供制度保障。

　　长三角区域必须立足于国家战略高度，统筹区域整体利益，实现“四个结合”：

　　一是硬件设施与软环境相结合。要以国家重大发展战略为着力点，以影响区域发展的大通道、大设施为抓手，推动区域合作，并加强软环境的协同推进。

　　二是对内开放与对外开放相结合。充分发挥自贸区等国家战略优势，加强长三角区域内外联动发展，带动长江经济带乃至全国发展，并成为推进“一带一路”的桥头堡。

　　三是政府引导与市场主导相结合。在国家重大战略项目选择、推进过程中，政府要积极发挥引导作用，搭好平台，创造优质的合作环境。在项目推进、实施过程中，对涉及各地区利益平衡，可采取市场化形式，以参股、控股等多种形式推进合作。

　　四是重点突破与面上带动相结合。长三角地区涉及三省一市，区域发展呈现一定阶梯性、差异性，可采取重点突破与面上带动相结合的方针。

　　以共建项目为抓手

　　促进三省一市跨区域合作

　　新时代，引领长三角一体化深入发展，需要将长三角一体化战略上升为国家战略，并遴选一批长三角各地区共同参与建设的国家战略项目作为重要抓手。

　　第一，将长三角一体化上升为国家战略。

　　长三角区域一体化起步早、基础好、程度高，责无旁贷地承担着引领和率先实现创新发展、迎接新一轮科技革命、探索制度创新的战略任务，必须从国家战略的高度来推进长三角一体化发展。京津冀协同发展国家战略的确立，也为长三角一体化上升为国家战略提供了重要示范。

　　建议参照京津冀协同发展模式，在国家层面设立长三角一体化建设领导小组，并设立领导小组办公室，成立相应的政府机构。这样做的目的是，确保有足够的领导力和权威性，对长三角一体化建设发展进行全局性指导、组织、推动、协调和管理，并负责长三角一体化规划编制和区域性政策法规的制定、区域重大问题的决策、重大公共设施建设的推动、数据调查统计和权威发布、区域建设资金管理和监督等，进而推动长三角全局性发展和可持续发展。

　　第二，打破行政区划，设立“长三角大湾区”。

　　长三角一体化需要一个“大平台”。行政区划是长三角一体化发展的主要障碍，可采取逐渐调整、率先突破的模式来消除壁垒。

　　建议研究设立“长三角大湾区”，以连接长江下游和东部海湾为特色，形成以上海为中心，辐射带动杭州湾、通州湾和长江下游，包括杭州、宁波、舟山、台州、温州、嘉兴、湖州、南通、连云港、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、南京、马鞍山等城市，形成湾区经济发展区，成为“一带一路”桥头堡和长江经济带战略支撑带。

　　“长三角大湾区”是长三角区域的核心区，经济发达，国家政策叠加，以上海科技创新中心、上海自由贸易试验区、浙江自由贸易试验区、浦东新区、舟山群岛新区、南京江北新区、上海虹桥枢纽建设、乌镇“互联网+”等为抓手，带动区域一体化和经济社会合作协调发展。“长三角大湾区”的设立，还有利于上海特大城市非核心功能向周边地区的疏解，有助于更好发挥上海的集聚和辐射带动作用，增强区域发展活力。

　　从长远来看，还可考虑在长三角探索构建巨型城市区域行政架构，以进一步破除行政分割和碎片化发展问题。

　　第三，共建一批国家战略项目，促进长三角一体化发展。

　　长三角肩负落实“一带一路”、长江经济带和建设世界城市群等国家战略的重大使命，要以共建项目为抓手，促进三省一市跨区域合作。

　　基于国家战略要求和长三角自身发展需求，可深化体制改革、超越行政区划限制，共同推进项目建设。具体来看，相关国家战略项目包括长三角大湾区、世界第一组合港、大小洋山联动开发、东方大通道、长三角自贸区联动发展、长三角国家新区联动发展、崇明生态岛建设、打造多个接轨上海的示范区、共建创新平台、舟山江海联运服务中心、上海虹桥枢纽商务区、长三角互联网经济区、长三角旅游一体化、长三角智库联盟，等等。
　(作者分别为上海社会科学院应用经济研究所研究员、上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员)