认真着手探索发展“喘息服务”

　　孙肖波

　　“喘息服务”(respite care)，是为失能失智人士的家庭照顾者提供社会支持的一系列临时替代性措施(包括居家喘息和机构喘息)，使之获得一定的“喘息”时间，缓解其身心负荷、提高其生活质量，并在一定程度上弥补家庭照护专业性的不足。在发达国家和地区，喘息服务早在上世纪六七十年代就已出现，如今发展为常见而成熟的社会服务。在我国，台湾地区对“喘息服务”实践丰富，将其包含在长期照护保险的给付范畴之内。上海、杭州等地近年也有所探索，初步取得良好社会效果。“喘息服务”是长期照护体系不可或缺的组成部分，也是居家养老模式的重要支撑。在构建长期照护体系的视野下，宁波应在原有居家养老服务体系的优势基础上，认真着手探索发展“喘息服务”。

　　首先，抓紧调研摸底、落实试点

　　宁波曾有个别街道对“喘息服务”有过一定尝试，但当时理解较简单、覆盖面较小、形式较单一(以公益性日程化上门服务为主)，最终也未能在全市推广。新的探索要在全面建设长期照护体系的整体性视野下，将“喘息服务”作为一项相对普惠的常态化社会服务来推动。

　　一要抓紧调研，做好供需两侧的调查、评估和测算工作，掌握相关机构、床位、专业人员等资源情况，以及失能人数、类型和等级、家庭情况和主观意愿等需求情况。二是在此基础上尽快形成可行的试点方案，抓紧落地。作为中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，宁波要结合这一机遇，利用好居家养老体系建设的优势，选择有条件、有基础的街道社区(如有较好的“家院互融”经验)进行试点。三是注意结合养老整体规划来布局，在机构养老和社区居家养老服务规划设计中把喘息床位考虑进去。如在社区设置可短期托养失能老人的“养老驿站”，既可成为社区服务的一个亮点，也有助于营造更好的社区归属感和情感氛围。

　　其次，构建多元参与的社会化供给体系

　　考察国内城市对“喘息服务”的探索，大多经过了从政府包办走向社会参与的过程。政府包办存在着资源有限、门槛较高、灵活性低等天然障碍，初始社会效益较好，但逐渐遇到覆盖面、可及性和可持续性瓶颈。在深刻理解规律、广泛吸取经验的基础上，宁波推动“喘息服务”应超越小范围“补缺”、完全公益化的救济性服务，促使筹资和递送主体多元化、社会化，在政府、社会、市场之间形成恰当分工。

　　在筹资给付上，政府适当补贴、个人支付部分，既减轻个人负担，又不至于因政府“盘子”有限而门槛高、覆盖低，也可防止过度消费服务。建议在长期护理保险中含涉“喘息服务”项目。针对困难老人等群体，仍可采取政府埋单的救济路径。在服务递送上，充分调动社会力量，吸引各类市场主体，配合志愿者服务，形成资源更丰富、主体更多元、效能更优化的服务组织递送体系。

　　第三，设置科学可行的具体运作方式

　　一是丰富服务内容与形式。在内容上，既要有对失能老人提供的生活照料、精神慰藉、康复和医疗服务，也应涉及对家庭照顾者的技能指导、心理援助等，真正为其提供身体、技能、情感和心灵多层次多维度的“喘息”乃至“增能”。在形式上，兼有上门式和机构式，其中上门式包括定期上门的日程化服务和临时应急看护服务，机构式则分日间托养和短期全托。二是依托信息化，制定恰当的门槛和排队规范。尽快建立完善专业化长期照护数据信息系统，通过对老人的生理、精神、经济和生活状况等数据积累与综合评估，确定照护等级与计划。对提出申请者，由第三方机构依据上述信息进行评估，就近选择符合条件的机构，双方签订短期照护协议。三是优化照护资源的调配。充分发挥区域性居家养老服务中心和社区居家养老服务站的辐射功能，探索在有条件的社区卫生服务中心设置短托床位,利用好基层养老和医疗护理的大量空置床位和一些民营养老机构闲置床位。

　　最后，注意相关风险的防范处置

　　“喘息服务”跨涉生活照料与医疗服务，又是短期接手照护失能、半失能老人，格外需要注意风险管理。目前医疗责任险只覆盖医疗机构，养老机构缺乏完善合理的风险分担规避机制，发生照护纠纷通常只能走人民调解。针对“喘息服务”，一是机构层面要注意配备法律顾问，规范完善事前评估、权责说明、协议签订等必要的风险防范工作，保障有据可查；二是行业层面，要建立针对性、操作性强的喘息服务内容、流程、人员资质、安全规范等行业标准，以及基于老人健康数据信息系统的照护风险评估制度等，保障有规可循；三是全市层面，结合国家保险创新综合试验区建设，积极探索完善养老机构综合责任险、养老护理意外险等险种，改进创新保险方案，适应养老照护新发展，有效分担养老机构和受服务老人的风险。

　　(作者为市社科院社会发展研究所助理研究员、上海大学博士研究生)