台湾社区长照服务的发展及启示

　　严志兰

　　2017年5月，台湾地区“长期照顾服务法”(以下简称“长照法”)正式实施。在社区养老服务日渐受到广泛关注的背景下，已于2016年启动试办的台湾地区“长期照护十年计划2.0”(以下简称“长照2.0”)，也引起社会各界对台湾地区社区养老服务政策及实践的探究兴趣。

　　一、台湾地区社区长照服务发展的经验与困境

　　台湾地区较早地聚焦于发展针对失能失智人群的长照服务，并逐渐加强社区在提供长照服务上的功能、作用，台湾在发展社区长照服务方面可资借鉴的经验在于：

　　首先，以政策机制与组织体制的调整更新，构建针对失能失智老人的长照服务体系。就组织体制调整而言，早在1997年，就成立“老人长期照护推动小组”；1998年开始着手建立整合性的服务网络，成立长期照顾管理示范中心，强调单一窗口及个案管理；2004年成立“长期照顾制度推动小组”，在“行政院”社会福利推动委员会下组成，规划长期照顾政策之相关具体内容；2006年，将“照顾管理中心”及“长期照顾管理中心”合并为“长期照顾管理中心”，进一步整合服务资源；2013年，更是将“内政部”与“行政院卫生署”合并改制为“卫生福利部”，其中设立的“社会及家庭署”，整合包括老人福利在内的各类福利业务，试图建构以社区为基础、以家庭为中心的福利服务网络。

　　其次，以社区和家庭为导向，建构长照服务网络。从长照1.0到长照2.0，社区在长照服务中的地位、作用不断得到确认和加强。长照1.0时期，最重要的政策工具是“社区照顾关怀据点”。该政策是长照政策中相当重要的一环，最早出现于2005年“内政部”提出的“建立社区照顾关怀据点实施计划”，该计划3年规划设置2000个社区照顾关怀据点，到2010年实际完成1677个据点。设立在社区的据点主要提供关怀访视、电话问安、咨询及转介服务、餐饮服务、健康促进等服务。长照2.0则以建立社区整体照顾模式为目标，从两个方面强化社区的服务功能。一是培训以社区为基础的健康与长期照顾团队，向前衔接预防失能、向后发展在宅临终安宁照顾，以期压缩失能期间，减少长期照顾需求。二是发展以社区为基础的整合型服务中心，以在地化原则，提供失能者综合照顾服务；并改善APP信息系统及交通服务，降低服务使用障碍。

　　第三，改进长照服务供给策略，提升社区长照服务可持续发展能力。长照服务提供者，从原来的政府单一主导，转变为公私协力。政府鼓励民间参与，由关心老人长照议题的团体或社区发展协会自主提案，建立政府与社会合作提供长照服务的伙伴关系，形成能够自主提供长期照顾的社区。长照服务内容，从原来的只重视医疗导向，转为以生活照顾为主，医疗照护为辅。长照服务输送方式，逐渐走向社政、卫政体系的整合，进而达到长照服务管理上的单一窗口功效，再通过这一窗口，汇集长照服务需求信息，处理长照服务供给信息，使得个性化的长照服务能在有限资源下得到适当地满足。

　　台湾地区社区长照服务的可持续发展，同样也面临一些困境与挑战。最大的挑战源于长照服务属于社会福利一部分，这一结构化特征使得未来长照人力资源匮乏和预算严重不足的问题将越来越突出。外籍看护是台湾地区重要的长照人力资源，未来外籍看护会减少，再加上“服务者落入低薪”使得长照人力资源进入长照产业的动力不足，长照人力短缺的问题将会更加突出。在具体的服务输送制度设计上，也存在一些有待改进的环节。以社区照顾关怀据点政策为例，该政策的目的是通过鼓励民间参与，增强长照服务的普及性和社区自主性。但据点运作经费来源主要依赖3年的政府补助，据点所需人力也以志工为主，自主性提案所需经费恐无法依靠政府单一经费来源，社区自主意愿也就难以完全发挥。

　　二、台湾地区社区长照服务发展经验的借鉴意义

　　尽管大陆未富先老，与台湾经济与人口结构发展特征不同，但发展长照服务是两岸社会面临的共同问题与难题。台湾经验的借鉴意义在于：

　　首先，尽早规划和推出针对失能失智人群的长照服务制度与政策。据杨团等学者估计，将失能和失智人口与需要连续照护6个月以上的残障者和慢性精神病人加总，仅在2016年，有长照需求的人口至少达6000万至7000万人，再算上其亲属，影响面至少涉及2亿多人。与庞大的潜在服务需求不相称的现实却是，当前老人福利与产业发展政策，多用养老服务涵盖甚至代替长照服务。

　　其次，建立以社区与家庭为核心导向的长照服务网络。在“就地老化”理念指导下，从公共服务政策的角度，将社区作为承接和发展长照服务的基本单位，支持家庭发挥长照服务功能，建构起绵密的社区长照服务网络。因地制宜，探索方便、高效的社区长照服务供给与递送模式。

　　第三，通过管理制度的改进和基层社会活力的激发，探索社区长照服务可持续发展之路。在现代社会，满足庞大的长照服务需求，完全依靠社会福利或个人家庭都是不现实的。在明确长照服务为一种公共服务的前提下，以部门与资源整合的原则，不断改进长照政策供给能力与效率；以公私合力的原则，鼓励与支持各类对老人照顾议题感兴趣的社会团体与基层社会组织发展专业的长照服务能力。

　　(作者为福建省委党校、福建行政学院教授，两岸关系和平发展协同创新中心研究员)