国家治理最核心的两对关系是啥

　　朱晨凯

　　关于中国国家治理的制度逻辑，本书主要沿着两条脉络进行探讨：一是中央权威与地方政府之间的关系，这体现在各级政府体制的制度设施和行为方式；二是国家与民众之间的关系，这体现在国家与社会群体的相互影响上。书中指出，从大历史的角度来看，中国国家治理面临的挑战与困难，在很多方面从历史到现在都持续存在，至今没有根本改变，比如说人口众多、幅员辽阔、资源紧张、区域间的不平衡发展等等。当今的执政者面临的这些问题，与历史上的统治者所碰到的问题是很类似的。正是因为这样的原因，历史上行之有效的一些治理方式以不同形式延续了下来。

　　书中强调了两对关系，借此来分析国家治理面临的“委托—代理”难题：第一对是“正式与非正式”，即正式制度与非正式制度之间的关系；另一对是“名与实”，即象征性权力与实质性权力之间的转化。作者认为，这两对关系是中央与地方的关系，也是中国国家治理最为核心的部分。

　　作者在书中进行了详细阐述，过去中央与地方政府关系的研究中更多强调了正式的关系，比如集权与分权，国家把权力拿走了，又通过某种形式把权力下放到地方，这些研究的关注点都是正式制度或政策的变化。中央和地方的关系一直都保持着正式制度与非正式制度间微妙转换的过程，从未中断。换句话说，即使在正式制度上看是高度集权的时期，在非正式制度上也可能有着地方政府运作的很多余地，保持了很大的灵活性。这样的安排暂时解决了国家治理的一个难题，即权威体制与有效治理之间的矛盾。一方面，中央政府可以在大一统的权威制度下“以不变应万变”，即尽管各地场景做法每每不同，中央政府的正式制度始终稳定不变；另一方面，非正式制度又使得地方政府按照当地的具体情况来因地制宜地落实国家政策，这就是“以万变应不变”。这两个过程在一定条件下化解了集权制度与地方性适应之间的矛盾。

　　“名”与“实”或象征性权力与实质性权力之间的关系，不是固定不变的。中央政府有时会选择保留象征性权力，而把实质性权力交给地方政府，这个阶段为“以名代实”。中央政府又会通过一些机制把实质性权力收回，称之为“以实正名”。也就是说，如果中央政府长期只保留象征性权力而没有实质权力，久而久之，人们会对其名义权力产生怀疑，出现中央权力危机。因此中央政府会间或通过运动式治理等方式把实质性权力收回来，通过实际权力的实施来重新为自己正名。名与实之间、象征性权力与实质性权力间的相互转化，是中央与地方的关系，也是国家治理逻辑另一个核心环节。

　　作者强调，非正式制度是国家逻辑的核心。非正式制度不是正式制度的派生物，也不是正式制度的补充或对立面，而是与正式制度有机结合、互为依存的。这并不意味着正式制度不重要，而是说正式制度如果脱离了非正式制度，是存在不下去的。在中国国家治理中，正式制度只有与非正式制度相结合，才能够运转下去。过去的研究过多地强调了正式制度，对非正式制度缺乏充分的认识。如果没有非正式制度，一个庞大国家的维系是不可能的。

　　正式制度体现了中央政府自上而下统辖权威的制度安排，而非正式制度体现了地方政府在政策执行过程中因地制宜的灵活性，有时甚至是对中央政策的偏离，而这种偏离恰是中央政府所默许的，是维系一统体制的制度安排。从正式制度来看，决策权在中央政府，但地方政府又可以灵活处理。事实上，这种灵活性在实际运作中帮助中央政府摆脱了困境。如果严格按照中央的规定，很多政策在各地可能是无法实行的，正是因为非正式制度的存在和地方政府的灵活性，使得中央政策可以很好地落地贯彻。